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淺談地方債務(wù)風(fēng)險

（2024年3月24日）

昨日晚從新聞聯(lián)播中看到一則重要新聞，引發(fā)了我的思考。這則新聞報道的是國務(wù)院召開防范化解地方債務(wù)風(fēng)險工作視頻會議，對防范化解地方債務(wù)風(fēng)險工作進(jìn)行了全面部署。這也是一次再動員、再落實的會議。李強(qiáng)總理到會講話，會議由丁薛祥副總理主持。黨中央對防范化解地方債務(wù)風(fēng)險十分重視，早在2010年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會議正式提出“加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。”在以后每年經(jīng)濟(jì)工作會議和金融工作會議，黨中央都從全局和長遠(yuǎn)的角度對加強(qiáng)地方債務(wù)管理、防范化解債務(wù)風(fēng)險提出了要求。2014年開始，國務(wù)院及國家有關(guān)部委就貫徹落實黨中央決策部署制定印發(fā)了多個政策性文件，加強(qiáng)了對地方政府債務(wù)的監(jiān)管和審計。說明黨中央、國務(wù)院對這項工作的持續(xù)關(guān)注和高度重視。

地方債務(wù)風(fēng)險有其復(fù)雜的成因。首先，地方加快發(fā)展的愿望和需求與自身財力緊縮與不足的矛盾，加快了債務(wù)風(fēng)險的形成。最重要的標(biāo)志是2007年下半年，美國次貸危機(jī)突然發(fā)生，波及全球，2008年中國房地產(chǎn)行業(yè)也因此整體受挫，直到現(xiàn)在，仍處于低迷狀態(tài)。使得地方政府靠拍賣土地獲得收益的依賴不再是可能。過去房地產(chǎn)行業(yè)一路高歌時，建設(shè)用地需求旺盛，地方政府通過土地拍賣獲得的收入（土地出讓金，又稱預(yù)算外收入）成為地方財政收入的重要組成部分。以2008年為例，全國地方財政收入2.86萬億元，其中土地收入1.04萬億元，占地方財政收入的37.7％，有的地方土地收入占整個財政收入的50％以上，被稱為“土地財政”。而2008年以后，房地產(chǎn)行業(yè)嚴(yán)重萎縮，土地賣不出去，也賣不出好價，新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)又不多，對于過度依賴于土地收入的地方政府就形成了巨大的壓力。在這種情況下，發(fā)展不能停步，建設(shè)不能停止，項目不能停擺，政府不能停轉(zhuǎn)，怎么辦？錢從何而來？于是政府新的投融資平臺也就應(yīng)運(yùn)而生，按需而立。2008開始，地方政府組建的投融資集團(tuán)公司、城投公司、水投公司、農(nóng)旅投公司等五花八門，就像雨后春筍般的生長勃發(fā)。政府的投融資平臺實際上就政府借此向銀行借錢的平臺。其次，中央放寬了限制為地方政府投融資平臺的產(chǎn)生和發(fā)展提供了條件。2008年為應(yīng)對金融危機(jī)，我國出臺“4萬億”一攬子刺激經(jīng)濟(jì)計劃，其中地方政府投資2.82萬億元。為配合地方政府融資，中央也放寬了對地方投融資平臺和銀行信貸的限制。2008年全國共有融資平臺公司3000多家，到2009年猛增到8000多家，其中6成左右集中在縣級政府。地方政府投融資平臺的出現(xiàn)是在特殊條件下出現(xiàn)的新生事物，各項監(jiān)管性政策措施和機(jī)制不配套、不完善，平臺運(yùn)作也缺乏規(guī)范和嚴(yán)密。4萬億的刺激計劃對提振經(jīng)濟(jì)、抵御金融危機(jī)給經(jīng)濟(jì)、金融造成的負(fù)面影響確實發(fā)揮了重要作用，但大水漫灌的結(jié)果也難免會帶來泥沙俱下，許多不具備條件的地方政府也相互攀比，脫離客觀實際的大量舉債，形成了巨大的債務(wù)風(fēng)險。第三，一度寬松的金融信貸政策和銀行自身的信貸需求，客觀上也為地方債務(wù)風(fēng)險的形成提供了助力。這里主要是說說銀行自身的信貸需求，銀行作為企業(yè)，既要講效益，又要防風(fēng)險，銀行的效益來源是多方面的，其中一項就是企業(yè)和居民存款利率與貸款利率之差，也就是說，銀行只有把企業(yè)和居民存款按一定的比例放貸出去，才能在利率差中獲得利潤，因此，放貸就成為銀行的信貸需求和動力。那么，貸款給誰才最安全呢？當(dāng)然是政府的投融資平臺公司，因為政府舉債再多，即使是資產(chǎn)負(fù)債率超過了100％，也不會因此而破產(chǎn)。多年以來，中小微企業(yè)融資難、融資貴的問題長期難以解決，但政府的投融資平臺公司卻很容易從銀行借到大量資金，甚至出現(xiàn)不是我政府平臺公司要借而是銀行要我借的現(xiàn)象，這是地方債務(wù)風(fēng)險形成的一個重要因素。第四，有些地方追求短期變化和政績，不切實際地擴(kuò)大政府投資、盲目投資，造成債務(wù)風(fēng)險加大，投資效益不佳。現(xiàn)在縣級、市級（設(shè)區(qū)市）每五年換屆一次，屆中有些縣市主要領(lǐng)導(dǎo)因工作需要，還可能會調(diào)出或提拔、或重用、或交流，也就是說還干不滿一屆。這其中有的領(lǐng)導(dǎo)就只考慮五年內(nèi)見效快的事，在投融資上沒有處理好投入與產(chǎn)出的關(guān)系、政府還債能力和負(fù)債率的關(guān)系、本屆政府與下屆政府順利接棒的關(guān)系、財力如何開源與節(jié)流的關(guān)系；沒有從長遠(yuǎn)和全局的高度去掂量向銀行大量舉債可能帶來的嚴(yán)重后果、給下屆領(lǐng)導(dǎo)班子帶來的無法解脫的風(fēng)險壓力；對經(jīng)營性項目只注重投資而輕視運(yùn)營管理，大量資金投下去，項目效益上不來，造成投資浪費(fèi)，加劇了貸款付息的沉重負(fù)擔(dān)。這些都是搞短期行為，搞寅吃卯糧，搞政績工程，造成的地方債務(wù)惡化，這也是其中的一個重要原因。

地方債務(wù)風(fēng)險帶來的嚴(yán)重后果是不言而喻的。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，截至2023年末，我國地方政府債務(wù)余額約40.74萬億元，這里還不包括政府投融資平臺公司向銀行的貸款，也不包括由政府背書、擔(dān)保的債務(wù)，這些被稱為隱形債務(wù)。據(jù)有關(guān)研究資料顯示，到2023年地方政府的隱形債務(wù)高達(dá)60萬億元。同時，有研究報告預(yù)計：從2021年開始我國公共財政債務(wù)正迎來到期高峰期，2021年至2026年共有超過22萬億元存量債務(wù)到期。這里需要說明的是：所謂公共財政債務(wù)就是通常所說的“公債”，它包括政府通過發(fā)行債券向金融市場和社會籌集的資金，而形成的債務(wù)，也就是說，上述到期的存量債務(wù)還不包括需要償還的地方隱形存量債務(wù)。可見未來化解地方債務(wù)風(fēng)險的難度和壓力之大。

地方債務(wù)風(fēng)險帶來的可能后果主要是兩個方面：首先，債務(wù)風(fēng)險若長期不能化解，就會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，形成風(fēng)險“外溢”。首當(dāng)其沖的是波及銀行，銀行貸出去巨額資金地方政府若無力按時還息、如期還本，不僅影響銀行的業(yè)績、形象和正常收益，更為嚴(yán)重的是在銀行造成“呆帳”、“死帳”，形成大量不良資產(chǎn)，最終會釀成金融風(fēng)險，而金融風(fēng)險一旦生成，勢必對整個國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行帶來巨大沖擊，這決不是危言聳聽，所以，黨中央、國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)：要堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。再就是波及社會穩(wěn)定和民生保障。政府投資的工程項目存積了大量的應(yīng)付工程款，因政府無力償還債務(wù)，造成大量工程款拖欠現(xiàn)象，施工單位拿不到錢就只有拖欠民工工資，拖欠稅款，拖欠銀行貸款，一系列連鎖反應(yīng)就隨之而來，特別是一旦觸及民眾的切身利益就會影響社會穩(wěn)定。因此，國務(wù)院及國家有關(guān)部委曾多次發(fā)文，要求各地清理拖欠施工單位工程款、中小企業(yè)帳款、民營企業(yè)帳款，并把清理拖欠上升到了政治的高度，要求各地切實抓好落實。其次，從政府自身的角度看，風(fēng)險也不可低估。若債務(wù)風(fēng)險不能得到有效化解，勢必會造成政府違約風(fēng)險，行政訴訟會急劇增多，以至于嚴(yán)重影響政府的公信力和對外形象。同時，由于債務(wù)沉重，財力不足，也會直接導(dǎo)致黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員、學(xué)校教職員工工資不能按時足額發(fā)放和機(jī)關(guān)辦公經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，長此以往，也會挫傷公務(wù)人員和教師的積極性，影響機(jī)關(guān)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

對待地方債務(wù)風(fēng)險的管控、防范和化解黨中央十分重視，特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央知微見著，高瞻遠(yuǎn)矚，高度重視，在中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央金融工作會議、中央政治局會議上，習(xí)近平總書記對管控、防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險提出了目標(biāo)要求，指明了方向路徑和根本遵循，按照中央的決策部署，國務(wù)院組織制定實施了一攬子化債方案。經(jīng)過各方面努力，地方債務(wù)風(fēng)險防范化解工作取得了階段性成效，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

防范化解地方債務(wù)風(fēng)險是一項長期而艱巨的任務(wù)，需要久久為功，多措并舉。李強(qiáng)總理在國務(wù)院防范化解地方債務(wù)風(fēng)險工作視頻會議上強(qiáng)調(diào)：“化債工作既是攻堅戰(zhàn)，更是持久戰(zhàn)。”“各地各部門要提高政治站位，強(qiáng)化責(zé)任意識和系統(tǒng)觀念，妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)防新增債務(wù)風(fēng)險。”李強(qiáng)總理的講話指出了化債工作的長期性、復(fù)雜牲和艱巨性，對此必須有足夠的思想準(zhǔn)備，同時又對化債工作提出了目標(biāo)要求和政策措施。當(dāng)前重要的是，各地要切實增強(qiáng)緊迫感、責(zé)任感，主動擔(dān)當(dāng)作為，把中央的決策部署和國務(wù)院的政策措施與本地區(qū)實際情況結(jié)合起來，在落實、落地、見效上下狠功夫，下真功夫，堅決打好化債工作的主動仗、翻身仗。首先，要堅守化債正道，想實招，練內(nèi)功。一是不能走借新債還舊債的老路、行不通的路，借新還舊只能是飲鴆止渴，雪上加霜，無法實現(xiàn)“化解存量債務(wù)”的要求，只能把債臺越筑越高，雪球越滾越大。二是不要寄希望于中央財政為化解地方隱形債務(wù)風(fēng)險買單、兜底，這方面中央財政已有定調(diào)，也就是說“誰家的孩子誰家抱”。中央的決策是完全正確的，否則會客觀上助長地方政府在未來的融資中更加不負(fù)責(zé)任。各地面對高筑的債臺，只能是丟掉幻想，眼睛向內(nèi)，練好內(nèi)功，迎難而上，背水一戰(zhàn)，積小勝為大勝。其次，強(qiáng)化底線思維，堅決守住“不新增債務(wù)風(fēng)險”的底線。現(xiàn)在的問題是：還債要錢，建設(shè)要錢，發(fā)展要錢，這錢從哪里來呢？根本之策還是要靠改革開放促發(fā)展，很多項目特別是經(jīng)營性、競爭性項目應(yīng)吸引社會資本、民間投資來做，過去地方政府舉債不少是投向了不該投的地方，像文旅項目完全可以通過招商引資去做，但不少地方是政府借錢去做，投資巨大，效益低下，教訓(xùn)是深刻的。我在2022年寫過一篇《激活民間資本已成當(dāng)務(wù)之急》的文章，對挖掘民間資金潛力用于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)提出了一些建議，我認(rèn)為我國民間資本數(shù)量巨大，潛力巨大，只要各地政策措施引導(dǎo)得當(dāng)、營商環(huán)境吸引力強(qiáng)、招商引資措施有力，投資效益可期，民間資本就一定會蜂擁而至，客商也會紛至沓來。第三，在培育和發(fā)新質(zhì)生產(chǎn)力上找出路，穩(wěn)住現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，謀劃未來產(chǎn)業(yè)。變向銀行借錢為依法向企業(yè)征收稅款，變銀行為政府輸血為通過千千萬萬個企業(yè)為政府造血，這才是長久之策，可行之策。當(dāng)然，發(fā)展需要一個過程，為財政增稅增收，不可能立桿見影，但這個過程不可逾越，必須凝心聚力、腳踏實地、堅定堅持做下來。第四，地方各級主要領(lǐng)導(dǎo)要切實擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。攻堅克難需要集體的力量，而領(lǐng)導(dǎo)是集體中的關(guān)鍵，主要領(lǐng)導(dǎo)又是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。主要領(lǐng)導(dǎo)要有統(tǒng)籌謀劃的能力、協(xié)調(diào)各方的能力、善抓落實的能力、破解難題的能力，還要有“成功不必在我，功成必定有我”和“前人栽樹，后人乘涼”的胸襟和氣度，不能只顧本屆任內(nèi)，而不管下屆任期，搞短期行為，也不能新官不理舊賬，推卸責(zé)任。只有這樣，才能確保化債工作的順利進(jìn)行。最后，要堅定信心，相信化債工作一定會取得最終勝利。信心產(chǎn)生力量，決定成敗。我們的信心和力量來源于以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，堅信只要我們堅決認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，前進(jìn)道路上的任何風(fēng)險都是可以化解的，任何困難都是可以克服的！